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EDITORIAL
Argentina devuelta en el fondo
Más allá del eufemismo que engloban las palabras del título, surgen planteos desde el Poder Legislativo sobre la potestad del Poder Ejecutivo para recurrir, por su cuenta, al Fondo Monetario Internacional y endeudarse.
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En forma recurrente se abre el debate político en torno al manejo constitucional de nuestra deuda pública externa desde el punto de vista de la distribución de competencias que resultarían atribuidas al Poder Ejecutivo Nacional y al Congreso Nacional, según el reparto operado por la Ley Fundamental. (Vanossi).

Constitución Nacional la ley fundamental que tiene un Estado.

Esta ley posee un rango mucho mayor al resto de las leyes y define los conceptos de las libertades de los ciudadanos y del régimen de los derechos, delimitando las instituciones y poderes que existen en la organización política.

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La C.N. atribuye a cada uno de los poderes que ella erige –el Legislativo, el Ejecutivo, el Judicial, Ciudadano– determinadas potestades, donde ninguno de esos órganos constitucionales puede delegarlos en otras autoridades, aunque se tratara de órganos igualmente constitucionales.

En ella se distribuye competencias y ninguno de los poderes subordinados pueden modificar esto, ya sea renunciando, delegando, u omitiendo el ejercicio de sus cometidos.

El tratamiento de la deuda externa se encuentra previsto en la C.N. Por lo tanto la deuda externa argentina es materia de derecho constitucional .

La historia de deuda externa argentina

Inicia cuando la Junta de Representantes de Buenos Aires sanciona el 19 de agosto de 1822 una ley que facultaba al Gobierno a adquirir un empréstito que debía ser utilizados para la construcción del puerto de Buenos Aires, el establecimiento de pueblos en la nueva frontera, y la fundación de tres ciudades sobre la costa entre Buenos Aires y el pueblo de Carmen de Patagones. Además debía dotarse de agua corriente a la ciudad de Buenos Aires.

Manuel José García, Ministro de Finanzas de Bernardino Rivadavia pidió un empréstito de 2.800.000 libras esterlinas.

El primer default o incumplimiento de pagos en el exterior se remonta a 1890. Fue bajo la presidencia de Juárez Celman y dio lugar a la llamada “crisis de la Baring Brothers”, empréstito contraído por Bernardino Rivadavia. Fue Carlos Pellegrini quien superó exitosamente la crisis, reconociendo la deuda y acordando posponer los pagos hasta finales del decenio.

En el año 1974, durante el segundo gobierno de Juan Domingo Perón, con la intervención de su ministro de Economía José Ber Gelbard, comenzaron a aparecer en el presupuesto y sus leyes complementarias, autorizaciones al Poder Ejecutivo para que tomara préstamos de organismos bilaterales extranjeros. Prorrogando la jurisdicción hacia algún tribunal extranjero, a los efectos de solucionar alguna eventual controversia.

Luego vino el Gobierno de Facto, que tras modificar con un decreto ley el Código de Procedimientos Civil y Comercial, se incrementó considerablemente la deuda externa, con prórroga de la jurisdicción hacia tribunales extranjeros, y renuncia a la inmunidad soberana, pero ya no solo en relación a una demanda, sino también para la ejecución de una sentencia. Acorde con la flamante ley que se acababa de sancionar en EEUU (Foreign Sovereign Immunities Act of 1976).

Seguidamente vino el presidente Rául Alfonsín, que asumió la deuda, en lugar de cuestionarla. Y por ello continuaron las delegaciones hacia el Poder Ejecutivo en las leyes de Presupuesto, para llevar adelante las renegociaciones con el Steering Committee de los bancos extranjeros, que termino en la hiperinflación 1989.

Lo sucedió el gobierno de Carlos Menem, donde se reestructuró la deuda con el Plan Brady, se capitalizó parte de la deuda con las privatizaciones y se sancionó la Ley 24156 de Administración financiera y de los sistemas de control del sector público Nacional.

El problema de la deuda externa suele ser visto en términos de dominación y dependencia en los debates sobre relaciones internacionales, y ha sido pasible de las más variadas propuestas y discursos políticos.

En materia de competencias constitucionales, la primera es, como en el caso, que se trate de empréstitos resultantes de la emisión de títulos públicos, cuyo fundamento se encuentra en la aprobación de la ley de presupuesto correspondiente al ejercicio fiscal respectivo.

Pero en la Constitución Nacional nos encontramos frente a competencias regladas de carácter compartido entre los poderes políticos, cuya frase final “arreglar la deuda exterior de la Nación” es también sinónimo de reestructuración, requiriendo, por ende, de la intervención del Congreso en un marco ampliado de decisión, como está sucediendo en estos días.

El crédito público como uno de los recursos que nutren las arcas del Estado Federal

El artículo 4 dice que ”El gobierno federal provee a los gastos de la Nación con los fondos del Tesoro nacional, formado del producto de derechos de importación y exportación; del de la venta o locación de tierras de propiedad nacional; de la renta de Correos; de las demás contribuciones que equitativa y proporcionalmente a la población imponga el Congreso general, y de los empréstitos y operaciones de crédito que decrete el mismo Congreso para urgencias de la Nación o para empresas de utilidad nacional”.

Por su parte el artículo 75 en su inciso 4º establece que “Corresponde al Congreso...Contraer empréstitos sobre el crédito de la Nación”

De manera que la C.N. autoriza recurrir al empréstito en dos casos: a) urgencias de la Nación. (Situaciones extraordinarias como guerras, epidemias, inundaciones, etcétera) o b) empresas de utilidad nacional (de obras públicas, tecnología, etcétera).

El empréstito se justifica como recurso extraordinario toda vez que el fisco no puede hacer frente a la situación con los recursos ordinarios del Tesoro, en tanto que en cuanto a las empresas de utilidad nacional el empréstito implica adelantar gastos futuros a futuros ejercicios fiscales.

Conforme lo señala VILLEGAS, el empréstito no es un verdadero ingreso fiscal, sino un traslado de la financiación de un gasto público a las futuras generaciones. Su fundamento, en el caso de las emergencias es la solidaridad, y en el de las empresas de utilidad nacional es un principio de justicia distributiva, ya que todas las generaciones que se beneficiarán con la obra deben soportar su costo. Para el mismo autor, el crédito público del Estado Nacional consiste en la aptitud política, económica, jurídica y moral de un Estado para obtener dinero o bienes en préstamo” (Villegas, 1977).

Juan Bautista Alberdi, inspirador de la C.N., realiza una valoración positiva de dicho instrumento. “...La Constitución ha sido sensata en admitir el crédito entre los recursos del Tesoro nacional, precisamente por ser el recurso más practicable y fecundo de cuantos posee la Confederación a su alcance. Es el único recurso sin precedentes en el sistema colonial, y de esa circunstancia y de la falta consiguiente de inteligencia en los medios de ponerlo en ejercicio, procede la especie de duda o escepticismo que existe sobre su practicabilidad y eficacia: todos los demás recursos que la Constitución enumera como fuentes del Tesoro general, lejos de ser nuevos y paradojales, existieron en ejercicio desde el antiguo régimen, y esto sólo basta para demostrar su practicabilidad en el régimen presente”. (Alberdi)

La justificación de su existencia y utilización, ha sido expresada con claridad en el texto constitucional y los fundamentos de su inspirador, pero, en nuestros días, la utilización del crédito público presenta diversas consideraciones interpretativas, entendidas en el marco del ejercicio de facultades propias o de una negociación de deuda no puede ser otro que el momento de la aprobación presupuestaria, que es en el artículo 75 inciso 8.

En cuanto a las atribuciones del Poder Ejecutivo Nacional en las funciones en materia de gestión de deuda pública externa, el artículo 99 “El Presidente de la Nación tiene las siguientes atribuciones:...y expresamente señala en el inciso 11… firma tratados, concordatos y otras negociaciones requeridas para el mantenimiento de buenas relaciones con las organizaciones internacionales y delegadas, en cuanto al encargo ejecutivo de gestión de la deuda pública externa.

La cuestión debe juzgarse en el marco del ejercicio de facultades propias o delegadas según el caso.

El Poder Legislativo actúa en esta materia específicamente en los artículos 4, 17 y 75, referidos a la creación de recursos, el artículo 75 inciso 8 referido a la aprobación del presupuesto y en la aprobación o rechazo de la cuenta de inversión en los arts. 53, 59 y 60 de la C.N.

Autoriza los empréstitos en el artículo 75 inciso 4 y se autoriza luego el arreglo de la deuda en el artículo 75 inciso 7. Pero esta última cláusula aparece aislada, sin determinar un objeto exclusivo, pudiendo considerarse como redundante (Vedia, 1907), ya que el momento en que se hace operativa la aprobación las naciones extranjeras, recibe sus ministros y admite sus cónsules”.

Y, las que el Congreso Nacional ejerciendo sus facultades constitucionales en la materia, mediante el artículo 7 de la Ley 25.725, del presupuesto nacional para el año 2003, autorizó al Poder Ejecutivo, a través del Ministerio de Economía” a realizar las gestiones necesarias para reestructurar la deuda pública en los términos del artículo 65 de la Ley 24156 . Con el fin de adecuar los servicios de la misma a las posibilidades de pago del gobierno nacional en el mediano plazo, debiendo informar al Congreso, el avance de las tratativas y los acuerdos a que se arribe, autorizándolo hasta el 31 de diciembre, de ese año, a diferir total o parcialmente los pagos de los servicios de la deuda pública.

El artículo 56, de la Ley 24156, reitera el principio constitucional, conforme al cual los empréstitos y operaciones de crédito que decrete el Congreso deben serlo para urgencias de la Nación, o para empresas de utilidad nacional”.

Dos situaciones diversas en materia de competencias constitucionales de deuda externa.

Cabría distinguir dos situaciones diversas que se plantean de competencias constitucionales en materia de deuda externa.

La primera es que se trate de empréstitos resultantes de la emisión de títulos públicos, cuyo fundamento se encuentra en la aprobación de la ley presupuestaria correspondiente al ejercicio fiscal respectivo.

La segunda situación se refiere a los préstamos de organismos internacionales de crédito en el orden económico-financiero que encuentran sustento en la delegación prevista en la ley 24.156 como extensión del primer párrafo del artículo 16 de la Ley 11.672 y toda vez que aquélla materia delegada ha sido confirmada al cumplirse el plazo previsto en la cláusula transitoria 8a. de la C.N. referida al texto del artículo 76, y cuyo vencimiento operó a fin de 1999. Ese plazo operó por única vez y no puede prorrogarse por tratarse de una norma transitoria, cuya validez se extinguió con el cumplimiento del plazo respectivo. Sin embargo, hay autores que entienden posible justificar la delegación en el Poder Ejecutivo en orden al artículo 76 de la C.N. las emisiones de títulos de deuda, cuando se está en situaciones encuadradas dentro de la emergencia económica (Gelli, 2001).

De manera que bien puede afirmarse que la materia referida a la deuda externa es desde el punto de vista constitucional una materia de competencias divididas o repartidas, para ser asumidas y ejercidas por distintos órganos y en diferentes momentos.

No se trata de competencias compartidas o concurrentes, sino que cada poder interviene a su turno, el Poder Ejecutivo en la negociación, como ocurre con su competencia en materia de relaciones exteriores, en tanto que el Congreso interviene al aprobar el presupuesto porque no hay operatividad legal al margen del inciso 8 del artículo 75 de la C.N.

¿Indefectiblemente el acuerdo debe pasar por el Congreso Nacional?

De acuerdo a las competencias dispuestas por la C.N. a ambos poderes y antes de arribar a una conclusión, creemos importante mencionar dos observaciones que actúan, a nuestro criterio, como matrices de la situación reinante.

Primero, Argentina es un país con una historia de endeudamiento, que se prolonga en el tiempo, motivando reiterados momentos de crisis socio-económicas, donde el Poder Ejecutivo de turno, obtuvo poder y “facultades extraordinarias” para formar con mucha holgura los caminos a transitar y el marco legal por donde circular, en los momentos en que se encausaba la Nación en la normalidad.

Mientras, en el Poder Legislativo se observa una situación contraria. Se perciben gestos de renuncias a desarrollar efectivos controles a un tema tan delicado como es el de la Deuda Pública del país, y sobre todo, si esta es externa.

Un claro ejemplo es la sanción de la ley de Administración Financiera, donde se trasladó al Ministerio de Hacienda, las competencias de restructuración de la deuda, y que por tal motivo nunca interviene directamente el Congreso.

Entonces el Poder Legislativo, para simular el cumplimiento de su recortado deber constitucional, anualmente aprueba la ley de Presupuesto.

En ella está planteado, conforme la ley de Administración Financiera en el artículo 60, el tipo de deuda, especificando si se trata de interna o externa; monto máximo autorizado para la operación; plazo mínimo de amortización y el destino del financiamiento”. Y agrega que, “…el Ministerio de Hacienda y Finanzas podrá efectuar modificaciones a las características detalladas en la mencionada planilla a los efectos de adecuarlas a las posibilidades de obtención de financiamiento”. Estableciendo que en tal caso deberá informar al Congreso a posteriori, dentro de los 30 días de efectivizada la operación de crédito.

En función a lo expuesto podemos concluir que, ya se trate de delegaciones expresas o implícitas, creemos que en términos constitucionales estamos ante una habilitación legislativa al Poder Ejecutivo Nacional.

Por lo tanto, mientras el monto de la deuda no se exceda de los límites fijados en la Ley de Presupuesto del periodo, el Poder Ejecutivo, podrá realizar operaciones de crédito público para reestructurar la deuda pública mediante su consolidación, conversión o renegociación, en la medida que ello implique un mejoramiento de los montos, plazos y/o intereses de las operaciones originales.

La materia de la deuda externa es, desde el punto de vista constitucional, una materia de competencias divididas o repartidas para ser asumidas y ejercidas por distintos órganos y en diferentes momentos. No se trata de competencias compartidas ni de usos simultáneos.

Para finalizar, consideramos que el Congreso Nacional no ha sido despojado de ninguna facultad toda vez que la antecedencia temporal pertenece por orden lógico y cronológico de los repartos al Poder Ejecutivo Nacional, para recién después arribar a su intervención. Y, si el Congreso Nacional hubiera entendido que la regulación de la Deuda Pública requiriese otro tratamiento u otra dirección; entonces, únicamente a través de una Ley a dictarse dentro del marco o cuadro constitucional, habría podido establecer los nuevos detalles o pormenores del ejercicio de las competencias de cada uno de los poderes.



Referencias bibliográficas utilizadas
Alberdi, J. B. (s.f.). “Sistema Económico y Rentístico de la Confederación Argentina” en “Organización de la Confederación Argentina” (Vol. Tomo II). Buenos Aires: El Ateneo.
Constitución de la Nación Argentina. Mayo 2014. Infojus. Buenos Aires.
Gelli, M. A. (2001). Constitución de la Nación Argentina Comentada y Concordada. Buenos Aires: La Ley.
INFOGEI, A. F. (13 de Mayo de 2018). Advierten que "El gobierno debe pedir autorización al Congreso para endeudarse con el FMI”. Junín, Buenos Aires, Argentina.
Ley Nº 24.156 de administración financiera y los sistemas de control del sector público nacional. Octubre 26 de 1992.
Ley Nº 27.431. Presupuesto General de la Administración Nacional para el Ejercicio 2018. Diciembre 27 de 2017.
Vanossi, D. J. (s.f.). El marco Constitucional de la deuda pública externa.
Vedia, A. D. (1907). Constitución Argentina Buenos Aires. Buenos Aires: Imprenta y Casa Editora de Coni Hermanos.
Villegas, H. (1977). Curso de Finanzas, Derecho Financiero y Tributario. Buenos Aires: DePalma.


Editorial: Nestor Bujan - Eduardo D. Araujo Duffy
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